数据要素领域相关政策的解读与思考

随着数字经济的蓬勃发展，数据作为新型生产要素，以其独特的价值增值方式促进科技革命和产业变革，提升全要素生产率，重要性日益凸显，以数据要素为核心引擎的数字经济时代已经来临。近年来，为最大化释放数据要素价值、推动数字经济大发展，国家和地方层面数据要素政策持续明确，尤其在数据基础设施建设、公共数据资源开发与利用等领域出台了一系列相关政策，从不同层面设定发展目标，逐步建立数据要素市场体系，数据要素产业已进入实质性落地阶段。本文聚焦数据要素相关政策，分析并解读政策要点，并提出金融行业如何应对的一些思考。 

2019年，第十九届中央委员会第四次全体会议首次将数据纳入生产要素范畴，标志着数据要素市场化配置改革的开始。2022年12月，中共中央、国务院联合发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，其中明确了加快建立数据基础制度体系的目标，并从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等多个维度提出了二十项政策措施，确立了数据要素发展顶层指导框架，形成我国数据基础制度的“四梁八柱”。2023年10月，国家数据局正式挂牌，掀起了数据要素产业发展新浪潮。国家数据局于2023年12月发布《数据要素×三年行动计划（2024-2026年）（征求意见稿）》明确提出“数据要素×”的总体目标、重点行动等，以发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展。2024年继续发布了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》、《国家数据基础设施建设指引》等重磅顶层文件。近两年来，在国家多个部委的政策推动下，数据要素基础制度体系加速完成（参见表1）。总体来看，我国数据要素基础制度日趋完善。 

 表1 国家多个部委数据要素相关政策

地方层面，多个省市围绕数据要素市场设定发展目标（参见表2），数据要素产业进入实质性落地阶段。以上海市为例，提出到2025年，建设目标为数据产业年均复合增长率达15%，产业规模达5,000亿元，引育数商企业1,000家。 

表2  多个省市已确定数据要素建设目标示例

近两年来，为促进数据要素市场的规范化和规模化发展，我国加快数据要素市场发展配套组织机构建设工作。2023年10月，国家数据局成立，进一步加强了对数据要素市场建设的统筹协调工作，为数据资源的整合、共享和开发利用提供了强有力的组织保障。在政策的引导和支持下，全国各地纷纷响应国家号召，加快推进在数据管理机构、数据运营机构、数据交易机构等方面组织机构相关工作部署，为数据要素的高效流通和价值释放提供有力保障。

（1）国家和地方数据局

2023年3月10日，十四届全国人大一次会议第三次会议表决通过了《国务院机构改革方案》，根据该改革方案，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。国家数据局由国家发展和改革委员会管理。2023年10月25日，国家数据局正式挂牌成立，并承担主要职责如下（如图1所示）。 

图1 国家数据局主要职责

地方层面，全国各地因地制宜推进改革，成立或挂牌省级数据局，推进数据管理、数据运营工作。据中国信息通信研究院统计，截至24年10月，除港澳台地区以外，31个省和新疆生产建设兵团均完成机构组建（如图2所示），25个数据管理机构在国家数据局揭牌运行之后新组建或重新挂牌。 

图2 地方数据局设立情况

（2）数据集团公司

据不完全统计，国内已组建超110家地方数据集团公司，其中20多家为省级数据集团公司（参见表3）。数据集团公司作为各地政府参与数据运营的抓手，以数据为核心，实现公共数据、行业数据和社会数据的交汇、供给、配置及市场化开发利用，主要工作包括数据基础设施建设、数据开发和运营、政企数字化服务、数字产业投资等。数据集团具体职能因当地数据要素发展整体布局而各有侧重。例如，上海数据集团主要经营数据基础设施建设与运营、数字资产供给及交易、基于大数据的增值服务、构建数据产业生态圈；武汉数据集团主要业务包括打造智慧城市建设与运营、数字产品供给与服务、数字资产开发与利用、数字产业培育与投资；成都数据集团主要业务包括数据资源运营服务、数字基础设施、数字治理、数字生活等。

表3 省级数据集团公司

（来源：中国信息通信研究院）

（3）数据交易所

我国自2014年开始建设专业的数据交易机构，截至 2024 年 7 月，全国已有 19 个省组建了数据交易场所，上海、浙江、深圳、海南等地数据交易机构“百花齐放”，交易模式、数商生态、技术底座各具特色。自2020年以来，随着国家多项政策出台，从顶层设计上不断完善数据交易环节、制定法律法规、有法可依。北上广深等一线城市的数据交易所陆续成立，贵阳大数据交易所重组升级，数据交易所的职能上逐步从传统的数据交易撮合，向数据产品登记、数据质量评估、数据价值评估、安全合规评估、数据应用服务、监管合规支持、信用背书等全生命周期服务平台转型。同时，各家交易所结合本地优势产业打造特色数据专区，例如，贵阳大数据交易所推出电力数据专区和时空数据专区；北京国际大数据交易所推出科学数据专区；西部数据交易中心推出汽车数据专区；深圳数据交易所推出跨境数据专区；广州数据交易所通过“一所多基地多平台”的体系架构，在省内佛山、惠州等地市建立基地，对接当地特色行业，形成兼具地域和行业特色的“专区”。目前，我国数据交易所发展已形成“国家级+区域级+行业级”多层次布局（如图3所示）。 

图3 我国数据交易所设置呈现多层次结构发展布局

（来源：中国信息通信研究院）

近年来，围绕数据基础设施建设的相关政策持续出台，多次强调加强建设数据基础设施，支撑数据要素赋能新质生产力发展（参见表4）。中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》将“数字基础设施大动脉”、“数据资源大循环”作为数字中国建设的两大基础。党的二十届三中全会明确提出“建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享”。国家数据局局长刘烈宏在2023年11月第二届全球数字贸易博览会上首次就数据基础设施概念、内涵、能力作出论述。同月，在北京数据基础制度先行区启动会议上，国家数据局局长刘烈宏指出数据基础设施是让数据“供得出、流得动、用得好”的关键载体，数据安全可信流通是实现数据高效利用的重要前提。

2024年12月，国家发展改革委、国家数据局、工业和信息化部联合发布的《国家数据基础设施建设指引》明确了数据基础设施的定义，以网络设施、算力设施、数据流通设施以及安全设施为基础的总体架构，并提出总体目标要求：到2026年，围绕重要行业领域和典型应用场景，开展数据基础设施技术路线试点试验，支持部分地方、行业、领域先行先试，丰富解决方案供给；到2028年，基本形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的规模化数据可信流通利用格局，实现全国大中型城市基本覆盖；到 2029 年，构建协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据流通利用体系。 

表4 数据基础设施建设相关政策解读

可信数据空间以场景需求为牵引，吸引数据提供方、使用方共享共用数据资源，推动服务方等生态主体联合开发数据产品，以共识规则机制和技术系统为支撑保障，构建数据共享信任机制，为各主体、各行业、各区域提供安全可信的数据流通环境，推动数据可信流通和高效利用。国家高度重视可信数据空间发展，从顶层战略方面，出台《可信数据空间发展行动计划（2024-2028年）》，体系化指导可信数据空间发展，规划部署企业、行业、城市、个人、跨境等五类可信数据空间。由于可信数据空间的核心特征在于数据跨主体、跨区域、跨行业的共享流通，不同可信数据空间也会存在互通关系，即同一主体或数据资源存在于多个数据空间，五类可信数据空间的相互关系如图4所示。地方层面，北京、上海、广东、江苏、重庆等地区在数据要素发展战略中明确规划可信数据空间发展。建设可信数据空间项目是国家中长期重点推进的数据要素软件基础设施，更是全行业促进数据流通交易的前提。 

图4 五类可信数据空间布局

（来源：可信数据空间发展联盟）

各级党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务过程中所产生的公共数据，相比其他数据而言，因其价值潜能大、带动作用强，具备流通属性，加快推进公共数据资源开发利用是引领激活数据要素潜能、推动数据要素市场化配置改革的关键突破口。自2024年9月至2025年1月，相关部门密集性发布公共数据资源开发相关政策，初步形成“1+3”政策体系（如图5所示），旨在破除公共数据资源开发中存在的机制性障碍。 

图5 公共数据资源开发利用“1+3”政策体系

（来源：中国信息通信研究院）

2024年10月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》公开发布，将公共数据明确为国家的基础性战略资源，授权运营已成为我国公共数据开发利用的重要模式，并归纳了整体授权、分领域授权、依场景授权三种主要授权模式（参见表5说明），为国内公共数据资源开发利用实践指明方向。紧随其后，针对公共数据资源登记、公共数据资源授权运营、公共数据资源授权运营价格形成机制的配套政策相继出台。同时，财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》中对“公共数据资产”的描述，促进了各地方授权运营探索提速。综上，强化公共数据资源开发利用、促进公共数据要素价值释放已成为现阶段数据要素市场发展的重要内容，相关政策参见表6。

表5 三种授权运营模式说明

（来源：中国信息通信研究院）

表6 公共数据资源开发利用政策解读

开展公共数据授权运营涉及公共数据资源从供给侧至需求侧开发利用的全链路，需基于相关技术支撑平台开展数据治理、授权、应用、流通等一系列工作，是授权运营实施的一项重要工作。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（征求意见稿）中提出了公共数据资源授权运营工作的技术支撑平台的规划与落地要求。当前，国内已有 30 余省市规划建设了公共数据授权运营平台，为安全、合规、高效授权运营提供技术支撑保障（参见表7）。随着平台建设趋向成熟，公共数据开发利用基础设施正在逐步走向标准化和规范化。

表7 各省市地方建设公共数据资源开发利用技术支撑平台

（来源：中国信息通信研究院）

金融行业随着数字化转型进程的加快以及数据要素价值的持续挖掘和释放，其在客户营销、风控防控、客户服务、智能决策等过程中需要依赖大量内外数据要素来支撑，作为数据使用方，金融机构对规模化、多样化、高质量数据来源链接有着越来越强的需求，是数据要素市场的主要参与者。自国家发布《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》以来，金融行业积极探索应用场景落地，加速数据要素价值释放。目前数据要素市场已进入实质性落地阶段，国家层面在数据基础设施建设与公共数据资源的开发利用方面密集出台相关政策，致力于让数据“供得出”、“流得动”、“用得好”，进一步激发数据要素价值潜能。中国人民银行也于近日联合多部门印发《推动数字金融高质量发展行动方案》，强调要“加强金融领域数据资源开发利用，探索开展金融行业数据空间建设”。金融机构面对外部政策环境，以及深化数字化转型的内在需要，以下从内部、外部两方面提出一些思考与建议：

一方面，深耕数据要素价值挖掘，促进内外数据融合，推动数据要素发挥乘数效应。金融机构要围绕金融五篇大文章的总体要求，一是充分发挥自身已积累海量数据的优势，从赋能实体经济和社会民生等金融发展需求，深度挖掘数据要素应用场景，以场景联动促进外部高价值数据引入和跨域融合，持续推动业务模式和产品创新；二是通过建立外部数据信息链接机制，公开透明化外部高价值数据及优秀应用案例等信息，不断为跨领域数据要素应用场景探索提供新思路；三是建立内部数据要素市场，为数据产品的供给侧和消费侧提供一个撮合服务平台，打通优质数据产品与服务的共享通道，激发供需两侧的创新活力；四是配套数据要素价值运营机制，夯实数据要素在生产效率、数据质量、安全合规以及价值评估等方面的管理机制，不断优化数据产品与服务，助力数据要素价值发挥出倍增作用。

另一方面，积极融入数据要素产业生态，发挥数智引领作用，促进金融行业数据流通繁荣。金融机构应积极响应国家号召，积极融入数据要素产业生态。一是作为金融机构的龙头企业，试点打造企业可信数据空间、行业可信数据空间等，汇聚数据供给方、数据消费方、数据运营方、数据服务方等专业力量，不断摸索不同数据要素应用场景下，如何建立安全合理的数据要素流通运营机制，探索数据安全流通和高效利用新路径；二是金融机构发挥数智引领作用，积极响应相关机构关于数据要素流通相关标准与典型案例的编制工作，持续在生态中找到高质量数据要素的供给方，培育长远合作伙伴，参与生态系统企业经验交流，促进构建金融行业数据要素生态。三是金融机构通过深入融入数据要素产业生态，及时洞察生态中所涌现的优质数据产业企业及其关联核心上下游企业，为其提供广泛的金融服务支撑，推进市场培育与产业发展，促进金融行业数据流通繁荣。

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